Nadzor migracijskih gibanj in migrantov v cesarski Avstriji od 18. stoletja do prve svetovne vojne

Prispevek obravnava nadzor nad migracijami in migranti v cesarski Avstriji od terezijanskih časov do konca prve svetovne vojne. Prikazuje prehod od absolutističnega k liberalnemu migracijskemu režimu v drugi polovici 19. stoletja, restrikcije svobode gibanja, odnos do tujcev iz sovražnih držav med prvo svetovno vojno ter povojno institucionalizacijo državnega upravljanja migracijskih procesov. Večji poudarek je na oblikah nadzora in omejevanja migracijske svobode v liberalnem obdobju od šestdesetih let 19. stoletja do prve svetovne vojne. Nakazana je potreba po diferenciranem preučevanju migracijskega nadzora zaradi regionalnih in lokalnih razlik v izvajanju zakonodaje.

KLJUČNE BESEDE: nadzor nad migracijami, migracijski režim, migracijska politika, prva svetovna vojna, cesarska Avstrija

UVOD

V 19. stoletju so evropske države spremenile odnos do migracij in prostorske mobilnosti prebivalstva. V režimih starega reda je bilo za potovanje ali selitev na tuje in znotraj držav potrebno oblastno dovoljenje, možnosti premikanja pa so se razlikovale glede na poklicne in družbene kategorije. Absolutistična država je nadzorovala, uravnavala in aktivno usmerjala prostorska gibanja skladno z gospodarskimi, varnostnimi in drugimi interesi. Do konca šestdesetih let 19. stoletja se je ta migracijski red umaknil laissez faire odnosu do notranjih in zunanjih selitev. Deregulaciji je od francoske revolucije botrovalo uveljavljanje svobode gibanja ter izseljevanja kot naravnih individualnih pravic. Narekoval pa jo je tudi liberalni družbenoekonomski razvoj, ki je terjal usklajevanje demografske rasti in redistribucijo človeških virov s proizvodnimi procesi zrelega kapitalizma ter z modernizacijo. Država starega reda je videla v prebivalstvu svoje osnovno bogastvo in v izseljevanju njegovo pešanje. V liberalizmu je odhajanje prebivalstva postalo način lajšanja demografskih neravnovesij in socialnega pritiska v izogib malthuzijanskim pastem. Liberalizacija migracij se je uresničevala z umikom nadzornih inštrumentov in postopkov. Na notranjih relacijah so potna dovolila najprej zamenjali identifikacijski dokumenti, ki so sčasoma omogočali premikanje tudi med nekaterimi državami. V šestdesetih letih so nato v Zahodni in Srednji Evropi odpravili vize, nekatere države pa tudi potne liste. Sploh je bilo, z izjemo meja z Rusijo in nekaterimi južnobalkanskimi državami, ukinjeno sistematično pregledovanje dokumentov na državnih mejah (Torpey 2003: 75–82; Kalc 2016: 25–26). Kontinentalna in prekomorska gibanja prebivalstva so se zdaj dogajala na podlagi tržne logike v transnacionalnem ekonomskem prostoru, ki je dopuščal razmeroma prosto kroženje blaga, kapitala in ljudi (delovne sile).

S prvo svetovno vojno se je obdobje migracijskega laissez faire prekinilo in sredi dvajsetih let končalo. Med vojno so države močno omejile svobodo notranjega in čezmejnega gibanja ter upravljale premikanje delovne sile v skladu s potrebami vojne ekonomije. Začasno so obnovile in zaostrile sisteme kontrole nad migracijami ter tujci. Po vojni pa so jih le omilile in ohranile migracijska gibanja pod institucionalnim državnim nadzorom. Za potovanja v tujino je ostal obvezen potni list, ponovno so bile uvedene vize in sistematično pregledovanje dokumentov na mejah. To je sovpadalo z nastopom ekonomskega protekcionizma, v okviru katerega so države upravljale tudi migracijska gibanja, da bi varovale nacionalne trge dela, dostop do svojih socialnih sistemov in nacionalne vrednote pred kontaminacijami nezaželenih tujcev. Migracije so se odvijale v skladu z mednarodnimi dogovori ali normami za omejevanje ter selekcijo migrantov. Med vojno in po njej so se državni aparati usposobili za izvajanje striktne kontrole, ki je v liberalni dobi tehnično še niso zmogli (Torpey 2003: 86; Bade 2001: 275–279; Kalc 2016: 28–29). Postali so neobhodni inštrumenti za izvajanje novega migracijskega reda, restriktivnih politik in samega ekonomskega protekcionizma.

Tudi v liberalnem obdobju so bile notranje in zlasti mednarodne migracije samo relativno proste in podrejene nadzoru. Pravni položaj migranta so določale z ene strani individualne svoboščine državljana, z druge kolektivni javni interes. Liberalna država je namreč državljanu dopuščala svobodo gibanja in odhajanja, a jo je omejevala s klavzulami, ki so ščitile interese njene skupnosti (npr. omejevanje svobode gibanja vojaških obveznikov). Še bolj je ta antagonizem prihajal do izraza pri priseljevanju, pri čemer je veljalo mednarodno pravo. To ni priznavalo individualnih pravic do svobodnega vstopa v tujo državo oziroma dolžnosti države, da sprejme priseljenca. Ravno nasprotno, suverena država si je lastila neodtujljivo pravico, da omeji ali prepreči vstop ter izžene tujce, zato da zagotovi svoje neodvisnost, varnost, družbeni red, gospodarske in širše nacionalne interese. V spopadu teh načel je vselej imel prednost javni interes (Pifferi 2009: 49–52). Nanj so se sklicevali regulativi izseljenskih držav in selektivne priseljenske politike, ki so se v tem obdobju začeli pojavljati v Ameriki (Zolberg 2006: 1) in na začetku 20. stoletja tudi v nekaterih evropskih državah. Naperjene niso bile kot prejšnje omejitve samo proti nevarnim, nesposobnim ipd., ampak tudi proti določenim »nezaželenim« etničnim, političnim ali verskim kategorijam. Šlo je za eksperimentalne oblike nadzora, ki so po vojni prerasle v splošne nadzorne in restriktivne migracijske avtomatizme (Kalc 2016: 26–27).

Izkristalizirali so se tudi nekateri koncepti, ki so postali ključni pri opredeljevanju tujcev in razlikovanju med upravičenimi in neupravičenimi do vstopa v države ter integracije v njihove družbene sisteme. Med temi je bil princip prednosti državljanov pred tujci na trgu dela, ki je izviral iz protislovja med prostim dotokom tuje delovne sile, strukturno brezposelnostjo in socialno državo. Drugi je bil koncept državljanstva kot unitarnega, recipročno izključujočega načela pripadnosti nacionalni državi. Državljanstvo je postalo temelj za določanje pravnega statusa migranta ter diskriminanta za sprejemanje ali zavračanje tujca. Enovit potni list, enak za vse državljane, je po prvi svetovni vojni postal obvezen identifikacijski inštrument v službi kontrole nad državljani in nedržavljani ter delovnimi migracijami (Kalc 2016: 29–30; Torpey 2003: 74).

Pričujoči prispevek obravnava nadzor nad migracijskimi gibanji v avstrijskem delu habsburške monarhije v predmodernem in liberalnem obdobju. Avstrijski primer je zanimiv za razumevanje kompleksnega prehoda od absolutističnega migracijskega režima k liberalnemu, in inštrumentov, ki so tudi v tem omogočali omejevanje ustavno utemeljene svobode izseljevanja. Do izraza pridejo večdimenzionalnost nadzora, vloge državnih organov in krajevnih uprav ter diskrecionalnost, ki jo je izvajalcem dopuščal pravni red. Pokaže se tudi, kako se je spreminjal položaj tujcev pred in med prvo svetovno vojno in kako sta kot del nadzornega sistema delovala domovinsko pravo in skrbstveni sistem, ki sta bila celo generatorja prisilnih premikov določenih družbenih kategorij.

OD ABSOLUTISTIČNEGA DO LIBERALNEGA MIGRACIJSKEGA REŽIMA

V 18. stoletju je Avstrija odločno stopila na pot utrjevanja centralne države in integracije dednih dežel v avstrijsko cesarstvo. V tem procesu je prihajalo do postopnega rahljanja notranjih in utrjevanja zunanjih meja. Centralna oblast je vzpostavila svoja periferna oblastva po vsej državi in krčila upravno moč deželnih stanov in gospostev. Prizadevala si je tudi obvladovati in nadzorovati prebivalstvo ter migracijska gibanja. Po merkantilističnih in populacionističnih načelih je v neposredni režiji kampanjsko kolonizirala prisvojena ozemlja, s privilegiji privabljala iz tujine kvalificirane kadre, podanikom pa strogo prepovedovala prosto izseljevanje (Hahn 2011: 88). Med terezijansko vladavino je »dobrodošle« in »nezaželene« razlikovala po religiji, koristnosti, »dobrem vedenju« in lojalnosti. Privilegirala je katoličane, protestante in Jude pa, podobno kot deviantno populacijo, izganjala ali preseljevala na periferna območja. Hkrati je ustvarjala otoke migracijske in verske svobode kot prosti pristanišči Trst in Reka. Ti sta bili nekakšna eksperimenta politike strateškega privabljanja »koristnega« in produktivnega prebivalstva, ne glede na izvor in versko pripadnost (De Antonellis Martini 1968). Jožef II. je s Tolerančnim patentom leta 1781 umaknil versko diskriminanto iz državne migracijske politike in po pruskem vzoru uveljavil kriterij strokovnih kompetenc. S privabljanjem nekatoliških elit se je država hotela okoristiti z njihovimi znanji na vseh področjih (Becker 2010: 35–36; Bader Zaar 2003: 147; Hahn 2011: 86). Merkantilistična politika je ustvarjala meddržavne napetosti in spodbujala protiukrepe oškodovanih držav. Tak je bil primer mojstrov in delavcev iz Furlanije in Karnije, ki so jih avstrijske oblasti v drugi polovici 18. stoletja privabile v papirnice, predilnice in tkalnice na Goriškem. Beneška republika je zaradi tega proglasila izseljevanje za delikt proti državi in ga kaznovala z zaporom (Iancis 2006: 175–176).

S terezijanskimi in z jožefinskimi reformami je država začela sproščati notranjo mobilnost prebivalstva. Osebno odvisnost od zemljiških gospodov, ki je zavirala mobilnost, so v deželah avstrijske krone odpravili leta 1749, v celotni državi pa leta 1781/82, ko so s patentom o nevoljništvu ostali pogojno vezani na zemljo samo še kmečki družinski poglavarji. Namen je bil spodbuditi poroke, socialno in poklicno diferenciacijo, produktivnost in rast števila prebivalstva. Gibanja pa so ostajala pod strogo kontrolo in odvisna od oblastvenih dovoljenj. Potne liste in dovoljenja so izdajala centralna, deželna in okrajna državna oblastva, gospostva in mestni magistrati. Kompetence in vrste so se razlikovale glede na notranja premikanja (za prečkanje okrajnih ali deželnih meja) ali zunanje destinacije. Zaradi nedorečenosti zakonodaje, sporov med državo in deželnim plemstvom in neusklajenosti organov je pri izdajanju dovoljenj in kontroli gibanj dolgo vladala zmeda (Komlosy 2003: 159–160; Burger 2000: 7).

Izdajanje potnih dovoljenj je bilo diferencirano in odvisno od koristnosti potovanja. Znotraj države so plemstvo, duhovščina in uradništvo smeli potovati brez dovoljenj, medtem ko so za tujino zanje, študente in profesorje veljale strožje norme kot za trgovce in obrtnike. Tradicionalna plemiška potovanja v tujino so kot povsem nekoristna omejili. Preostali so potrebovali dovoljenje tudi za premikanje med okraji. Izdajanje in pregledovanje potnih dovoljenj je rabilo tudi kontroli nad učinkovitostjo državnega in krajevnega upravnega aparata (Komlosy 2003: 160; Burger 2000: 7–8; Becker 2010: 37, 38). Leta 1784 je stopil v veljavo izseljenski patent, s katerim so skušali racionalizirati vse razpršene in čestokrat protislovne norme o potovanjih in notranjih ter zunanjih migracijah. Namen je bil preprečiti, da bi podaniki ostajali v tujini. Legalna izselitev je bila mogoča samo z dovoljenjem oblasti, s plačilom odhodnine ali z zaplembo imetja zaradi oškodovanja države. Patent je načeloma dovoljeval potovanje, v kolikor je bilo koristno oziroma ni šlo v škodo državi, je potekalo z ustreznimi dovoljenji in v skladu z restrikcijami (Komlosy 2003: 160; Burger 2000: 11–12).

Na začetku 18. stoletja so se kot sredstvo nadzora za zagotavljanje javne varnosti uveljavile vizitacije. V skladu s kameralistično logiko so v središče pozornosti postavile reveže in tujce kot kategorije, povezane z brezdeljem, beračenjem in s postopaštvom. Z vizitacijami (preiskavami) hiš in razmer na terenu je policija načrtno preverjala status tujcev, ki so morali, da niso prišli pred deželno sodišče in bili odgnani v pristojne kraje, svojo prisotnost opravičiti s prepričljivimi argumenti. Odgon je bil drugi inštrument vzdrževanja dobrega reda. Izvajali so ga, podobno kot vizitacije, ob določenih letnih terminih in izredno po potrebi. Ravnanje je bilo odraz kriminalizacije revščine in z njo povezane nedovoljene mobilnosti, a tudi mobilnosti, ki ni bila nujno povezana z beračenjem, a je bila sumljiva in v nasprotju z idejo o dobrem redu. Vizitacije so tako prizadele na primer kramarje, če njihova dejavnost ni bila izrecno dovoljena (Čeč 2010).

Pomemben pripomoček nadzora migracij je postal konskripcijski sistem, ki je stopil v veljavo v sedemdesetih letih s prehodom od najemniške k naborniški vojski. Konskripcijsko pravo je predstavljalo dodatni regulativ gibanja moškega prebivalstva, ki je s tem postalo odvisno tudi od dovoljenja vojaških oblastev (Komlosy 2003: 160; Becker 2010: 34) Z njim je bila vzpostavljena tudi monitoraža gibanj in celotnega prebivalstva, utemeljena na individualni evidenci po nabornih števnih okrajih. Beležila je med drugim, kje so se osebe fizično nahajale in domovinski kraj, kjer so bile pristojne glede pravic in dolžnosti. Vzdrževanje evidence pa je bilo problematično zaradi nedoslednega vodenja odselitev in priselitev, nepoznavanja ali zanemarjanja pravil s strani organov, pristojnih za izdajanje dovoljenj za odhod vojaškim zavezancem, in zato, ker so bile nekatere dežele izvzete iz konskripcijskega prava. Sistem je vsekakor pomenil velik napredek v obvladovanju državnega ozemlja in v sistematizaciji družbenega nadzora. Do srede 19. stoletja je bil tudi dokumentarni vir državne demografske statistike in tehnično pomagalo za izvajanje ubožnega ter domovinskega prava (Kalc 2008; Becker 2010: 38; Wendelin 2000).

V dobi restavracije so se nadaljevala prizadevanja za poenotenje in racionalizacijo izdajanja raznih potnih dovolil. Po eni strani se je s tem nadzor nad gibanji krepil, po drugi so izdajanje potnih dokumentov za tujino poenostavili in pristojnosti razširili na nekatere okrajne organe. Po koncu Napoleonovega obdobja in nastopu trajnega miru so tako želeli normalizirati in pospešiti mednarodne trgovske izmenjave. Zaradi protislovnih ukrepov pa se je pravni red o potnih dovoljenjih in kontrolnih pristojnostih dodatno zapletel. Leta 1831 je samo na Dunaju izdajalo potne liste 16 različnih oblastev (Becker 2010: 37). Leta 1832 je država s ponovno objavo izseljenskega patenta potrdila absolutistični odnos do migracij (prepoved gibanja in migracij brez oblastnega dovoljenja) in odredila strožje preverjanje, ali se ob zapadlosti potnih listov podaniki vračajo iz tujine (Burger 2000: 13–18).

V štiridesetih letih se je režim nekoliko omilil: olajšali so gibljivost vojaškim zavezancem (1843), pospešili in prenesli izdajanje potnih listov za tujino od države k deželam in odpravili stanovske razlike v pravici gibanja (1846). Revolucionarna leta so prinesla možnost potovanja v tujino tudi z domovinskim listom, ki je bil potreben za gibanja znotraj države. Temeljne spremembe pa so nastopile z Bachovim absolutizmom. Notranji potni dokument in obvezno vidiranje je zamenjal legitimacijski dokument, ki so ga izdali okraji ali policija in ki je avstrijskim podanikom dopuščal prosto potovanje znotraj celega avstrijskega cesarstva (1857). Za tujino je bil še vedno potreben potni list, ki so ga poleg zunanjega ministrstva lahko izdajali tudi namestništva in okraji. Prebivalci ob državni meji pa so smeli za svoje vsakodnevne potrebe prehajati mejo brez dovolil. Od leta 1859 se je prostost gibanja z legitimacijskim dokumentom razširila na nemške države, ki so bile od leta 1850 povezane v cono prostega gibanja (Burger 2000: 19–20).

V šestdesetih letih se je končno uveljavilo liberalno načelo: leta 1865 so odpravili sistematično pregledovanje potnih listov na mejah monarhije. Država je ohranila pravico, po potrebi preveriti identiteto in sposobnost preživljanja državljanov in tujcev. Med tujce so spadali tudi državljani ogrske polovice, ki je bila za avstrijske državljane v administrativnem pogledu prav tako tujina. Leta 1867 so objavili vse policijske predpise in dokončno definirali oblastne pristojnosti glede gibanja. Ustavni zakon je decembra 1867 uzakonil svobodo izseljevanja, ki jo je načeloma omejevala samo vojaška dolžnost, in pravico bivanja državljana kjerkoli znotraj države ali v tujini (Burger 2000: 19–24; Komlosy 2003: 165). Sprostitev notranjih gibanj je sovpadala z modernizacijo in s potrebami po mobilizaciji delovne sile (Hahn 2011: 85). Z odprtjem državnih meja pa je monarhija vstopila v območje globalnega ekonomskega liberalizma in državljanom sprostila pot na mednarodni trg delovne sile ter v integrirani sistem mednarodnih migracij (Becker 2010: 33, 40). Za potovanje v tujino je bil še vedno potreben potni list. Pridobili so ga lahko vsi, razen kategorij, podvrženih restrikcijam, ki jim je bil izdan pogojno. Na določena območja pa so lahko državljani odhajali z domovinskim listom, z delovno ali s poselsko knjižico.

Z uveljavitvijo liberalne zakonodaje je prišlo tudi do dokončnega pravnega ločevanja med državljani in nedržavljani ter spremembe odnosa do priseljencev iz drugih držav. Od konca 18. stoletja, ko so začeli v okviru politike povezovanja dežel v državno celoto uvajati pojem avstrijskega državljanstva, se je postavljalo vprašanje razlikovanja domačih in tujih podanikov. Obstajale so norme za pridobitev državljanstva (na osnovi jus sanguinis) in naturalizacijo, ni pa bilo jasnih pravnih definicij avstrijskih podanikov in tujcev. Tujci so bili vsekakor deležni liberalnega odnosa. Imeli so status nekakšnih začasnih podanikov, podrejenih istim zakonom kot avstrijski (sicer na podlagi recipročnosti z njihovo izvorno državo). Niso pa uživali enakih pravic, ker niso nosili enakih javnih bremen. Ta odnos se je začel spreminjati leta 1830, ko si je država pridržala pravico odločanja o naturalizaciji tujcev namesto prejšnjega priznavanja državljanstva po desetih letih bivanja. V petdesetih letih so omejili še gospodarske pravice tujcev, dokler ni leta 1867 konstitucionalizem prinesel dokončne ločitve med državljani in nedržavljani: jasno je opredelil pravice državljanov in izključil nedržavljane iz javne sfere, torej politike in javnih služb, vključno z vojsko, v kateri so bili prej dobrodošli (Bader Zaar 2003; Becker 2010: 33). S tem je Avstrija uveljavila princip homogenega državljanstva kot kriterija vključevanja/izključevanja, ki je nastal s francosko revolucijo, ter princip, po katerem so bile države recipročno izključujoče se skupnosti (Torpey 2003: 87).

RAVNI IN MEJE NADZORA

Priseljevanje iz tujine ni bilo deležno tolikšnih preokupacij in razprav kot v nekaterih drugih državah, ker ga je bilo razmeroma malo. Dolgo so ga tvorile predvsem elite, ki niso vzbujale strahov in so bile dobrodošle. Ob ekonomskem razvoju v drugi polovici 19. stoletja pa so ga tvorili večinoma delavci iz ogrske polovice, Nemčije, Italije in Rusije (Hahn 2011: 88). Nadzorovanje priseljencev je od leta 1801 temeljilo na enotnem potnem listu in dovoljenju države za vstop ter na obvezni registraciji pri policijskih in krajevnih upravah. Restrikcije in poostritve kontrole so bile povezane le z javno varnostjo (proti kršiteljem javnega reda) ali vojnim dogajanjem, npr. po francoski revoluciji ali v Metternichovi dobi, ko so iz strahu pred širjenjem revolucionarnih idej odredili strožjo monitoražo nad tujci (Becker 2010: 43). Obveznost tujcev, da se registrirajo, se je ohranila do konca monarhije, po odpravi kontrol na mejah leta 1865 pa je potni list izgubil svoj namen (Bader Zaar 2003: 143). Avstrija je tako postala, podobno kot druge liberalne države, prostor razmeroma svobodnega gibanja domačih in tujih državljanov.

Uzakonitev svobode izseljevanja je pomenila olajšanje gibanja državljanov, ne pa spodbujanja njihovega odhajanja. Izseljevanje je zmanjševalo socialni pritisk, zaslužki iz tujine so znatno prispevali k nacionalni gospodarski bilanci, in država je imela od tega še druge koristi. Kljub temu ni ubrala pozitivnih politik upravljanja in usmerjanja izseljenskih procesov kot nekatere druge države, ker je problematika močno razdvajala državne interese, interese narodnih komponent in same veje političnega ter upravnega aparata. Zaradi teh nasprotij je Avstrija do konca svojih dni ostala tudi brez izseljenskega zakona (Bader Zaar 2003: 149). Migracijski nadzor se je vsekakor v dobi liberalizma nadaljeval, tako nad izseljenci kot nad gospodarskimi osebki, ki so z izseljevanjem zaslužili. Norme so posegale v zaščito izseljenca pred izkoriščanjem na poti do želenega cilja. Uzakonili so prepoved oglaševanja, rekrutiranja in spodbujanja k izseljevanju; gospodarski osebki, ki so se ukvarjali z »izseljenskimi posli« (potovalne agencije in ladjarske družbe), so bili podvrženi neposredni državni kontroli (za te dejavnosti je bila potrebna koncesija); prepovedano je bilo prodajanje vozovnic nekoncesioniranih ladjarskih družb; država je obveščala javnost o gospodarskih in političnih razmerah ter nevarnostih v državah priseljevanja (Becker 2010: 46–47).

Pomembna pridobitev je bilo odprtje nacionalnega izseljenskega pristanišča v Trstu, čeprav je do tega prišlo šele leta 1904 in je tržaške proge uporabljal samo manjši del prekooceanskih izseljencev iz avstrijske polovice monarhije. V Trstu so podobno kot v drugih izseljenskih pristaniščih ladjarske družbe uveljavljale vstopno zakonodajo ZDA in zavračale potnike, ki niso imeli rekvizitov za vstop na ameriška tla. Pri zdravniških pregledih in pregledih dokumentov pred vkrcanjem na ladje je sodelovalo tudi osebje ameriškega konzulata. Hkrati so bili izseljenci in ladjarji pod tesnejšim nadzorom avstrijskih oblasti. Uprava penziona Austro-Americane je bila neposredno podrejena Pomorski vladi in je vodila register potnikov s podatki o vojaški obveznosti, ki je bil na voljo policiji (Kalc 2015: 83–85).

Pri nadzoru so sodelovale tudi krajevne uprave. Z uveljavljanjem svojih interesov (pogosto v konfliktu z državo) in zakonskih inštrumentov so lahko pogojevale svobodo izseljevanja. Občine so lahko zadržale osebo, če so sumile, da bodo morale zaradi nesposobnosti samopreživljanja kriti stroške za njen povratek ali vzdrževati njene nepreskrbljene družinske člane v domovini. Podobno so nekatere pazile, da bi zaradi izseljevanja ne zmanjkalo delovne sile za sezonska kmečka opravila. Lahko pa so širokogrudno izdajale potna dovoljenja in celo prispevale sredstva za potovanje, ko se je prosilcem v tujini obetal zaslužek, medtem ko bi doma bremenili socialno skrbstvo (Grossutti 2014: 23−25). Zakonska omejitev izseljevanja vojaških zavezancev je pomenila, da se niso smeli izseljevati prosto, lahko pa so odhajali z dovoljenjem vojaških oblasti. Razen med samim služenjem so navadno dopuščali odhajanje vsem, ki so izkazali gospodarsko potrebo in jamčili, da se bodo vrnili opravit svojo vojaško obveznost. O verodostojnosti jamstva so presojali na podlagi dobrega imena posameznika, njegovih roditeljev ali občinskih predstavnikov (Kalc 2014: 40). Svobodni preudarek uradnikov je torej igral pomembno vlogo. Večanje števila prebivalstva in razkorak med njegovimi potrebami ter gospodarskimi viri sta vsekakor narekovala dokaj razumevajoč odnos do tistih, ki so se vključevali na mednarodni delovni trg, prispevali k dohodku svojih družin in državne blagajne ter lajšanju javnih socialnih bremen. Ker je sistem krajevnim upravam puščal prostor za presojo pri izdajanju mnenj oziroma dovolil za odhod, nadzor po posameznih deželah ni deloval enakomerno. Zelo različne so bile tudi gospodarske in socialne razmere ter tipologije ekspatriacije, od kontinentalnih do čezmorskih, od sezonskih do trajnejših. Ne nazadnje so na strožji ali ohlapnejši nadzor nad izseljevanjem vplivali tudi nacionalna razmerja in z njimi povezani politični interesi.

Monitoriranje in nadzor izseljevanja sta bila v Avstriji zelo problematična. Za potovanje na tuje je bil potreben potni list, za določene države je zadostovala delovna ali poselska knjižica, za pomorce pa knjižica dolge plovbe. Mnogi, in med njimi številni vojaški zavezanci, zato niso zaprosili za potni list. Z omenjenimi dokumenti so se izseljevali ilegalno, tako da so prestopali mejo na nevarovanih mestih oziroma izkoriščali ohlapno ali odsotno kontrolo na prehodih. Pozneje jih nihče ni spraševal po vojaških privoljenjih, ki bi morala praviloma biti vpisana v potnih dokumentih, zadostoval je papir za osebno identifikacijo. Eni so to počeli z namenom, da se izognejo vojaški službi, drugi v zmotnem prepričanju, da je izseljevanje v celotnem loku vojaške zavezanosti prepovedano. Oboji, kot tudi tisti, ki so odjahali z vojaškimi dovolili ali preden so dopolnili vojaško obvezno starost, pa se pogostoma niso vračali. Od tod hitra rast števila odsotnih vojaških zavezancev, ki so bili večinoma za potrebe vojske izgubljeni (Kalc 2014).

Velika večina prekomorskih izseljencev je tudi po vzpostavitvi rednih prog v Trstu odhajala v Ameriko prek tujih pristanišč in se posluževala posrednikov ter ladjarskih družb, ki so uhajali avstrijski kontroli. Zaradi vsega tega Avstrija ni imela pregleda nad izseljevanjem. Odpovedala se je celo sestavljanju uradne statistike izseljevanja na podlagi lastnih evidenc in je uporabljala podatke tujih izseljenskih pristanišč. Zamujala je na samih privilegiranih mestih za birokratsko monitoražo gibanj. Tako so v Trstu pomorske oblasti začele sistematično registrirati prekooceanske izseljence (s seznami ladijskih potnikov tretjega razreda) šele leta 1912. Ravno tako niso razpolagale s pravnimi podlagami za usmerjanje izseljencev čez Trst, s čimer bi okrepile nadzor in koristi nacionalnega pristanišča. To je bolje uspelo Ogrski z izseljenskima zakonoma iz let 1903 in 1909, ki sta vsebovala restriktivne inštrumente za uravnavanje migracij in njihovo usmerjanje skozi Reko (Dubrović 2012: 133–140). Avstrija je z restrikcijami odločneje posegla v zgodnejših obdobjih prekooceanskega izseljevanja. Konec osemdesetih let 19. stoletja je na primer prekinila izseljevanje v Brazilijo, ki ga je organizirala tržaška bančna hiša Morpurgo v sodelovanju z avstrijskim Lloydom. Zaradi zavajanja izseljencev z lažnimi pogodbami so morali podjetniki odstopiti od vzpostavitve dolgoročnejših ladijskih povezav za izseljence med Trstom in Južno Ameriko. Takrat so zoper izseljevanje dvignile glas deželne in krajevne uprave ter zahtevale, da se zaradi nevarnosti, ki so pretile izseljencem, a tudi zaradi skrbi pred množičnim odhajanjem izseljevanje prepove (Umek 1979; Cecotti & Mattiussi 2003).

NOTRANJE MIGRACIJE, NEENAKOST DRŽAVLJANOV IN MOČ KRAJEVNIH UPRAV

Vrnimo se k nadzorni vlogi občin. Ta je še zlasti prihajala do izraza pri notranjih migracijah in v povezavi s sistemom socialnega skrbstva ter domovinske pravice. Sprostitev gibanja in svobode bivanja kjerkoli znotraj državnih meja je dala končni pečat politični in gospodarski integraciji države, razlike med državljani znotraj nacionalnega prostora pa so ostajale. Ti so uživali polne državljanske pravice samo v svoji domovinski občini in bili za socialno skrbstvo (kot tudi z drugih vidikov) kjerkoli drugje v državi v pravnem pogledu tujci. Avstrija je namreč poznala dve vrsti tujcev: pripadnike tujih držav ali 'inozemce' (Ausländer) in avstrijske državljane, ki so bivali zunaj občine, v kateri so imeli domovinsko pravico ali stalno bivališče (Fremde) (Becker 2010: 34). Položaj obeh vrst tujcev se do srede 19. stoletja, ko so začeli jasneje opredeljevati državljane in njihove pravice, ni bistveno razlikoval (Bader Zaar 2003: 149). 'Domovinsko pravo' (Heimatrecht), ki so ga zakonsko uredili leta 1863, in prejšnje norme o 'pristojnosti' (Zuständigkeit) so dodeljevali vsakega posameznika določenemu kraju. Izvirali so iz 'ubožnega prava' (Armenrecht), po katerem je bila revne in oskrbe potrebne dolžna vzdrževati njihova izvorna skupnost (Hahn 2011: 86). Od tod potreba po določanju pripadnosti neki krajevni skupnosti, s katero so bile povezane še druge pravice in dolžnosti posameznika.

Z večanjem mobilnosti se je porajala potreba po sistemu evidentiranja krajevne pripadnosti in dejanske prisotnosti posameznikov, da so lahko vračali oskrbe potrebne osebe (kot tudi prestopnike in vse vrste nezaželenih) v njihove domovinske kraje, oziroma da so od njih izterjali povračilo stroškov za nudeno oskrbo. Sistem je bil vir interesnih konfliktov med občinami, ki so se z zakonom o domovinstvu iz leta 1863 še zaostrili. Ta zakon je prepuščal priznanje domovinske pravice po desetih letih neprekinjenega bivanja občinam, ki so o tem odločale na podlagi presoje, ali je bil prosilec sposoben skrbeti zase in družino. Na ta način so lahko občine izkoristile gospodarski potencial priseljencev, njihova socialna bremena pa z nepriznavanjem domovinske pravice zvračale na izvorne kraje priseljencev. Do leta 1880, ko so vnesli spremembe v skrbstveni sistem, so priseljenci živeli v strahu pred odgonom (Becker 2010: 38–39). Sistem je bil sam na sebi dejavnik prisilnih migracij, ki so prizadele tudi potomce priseljencev; ti so dobili domovinsko pravico po očetu. Zato je bilo v velikih mestih in na območjih močnega priseljevanja veliko več rojenega kot domovinskega prebivalstva, oziroma več pravnih tujcev brez domovinskih pravic v kraju bivanja kot priseljencev (Hahn 2011: 87). Ženske so bile še dodatno oškodovane, ker so s poroko pridobile domovinstvo soproga, če je šlo za tujega državljana, pa njegovo državljanstvo. »Vračanje« v domovinsko občino oziroma v »domovino« je tako zanje kot njihove otroke pomenilo odhajanje v moževo domovinsko občino oziroma njegovo izvorno državo. To se pravi v mnogih primerih v neznana ali povsem tuja okolja. Poleg tega so bile priseljenke, predvsem samske, deležne posebne pozornosti policije (stanovanjske kontrole) in v primeru brezposelnosti manj prizanesljivega ravnanja kot moški (Hahn 2001: 122) Leta 1896 so domovinsko pravo demokratizirali in od leta 1901 so lahko priseljenci skupaj z družinskimi člani neovirano pridobili domovinsko pravico tam, kjer so bivali vsaj deset let (Komlosy 2003: 161–165). To razlikovanje med državljani, ki ga je meščanstvo uporabljalo za uravnavanje priseljevanja in zaščito gospodarskih ter socialnih interesov svojih skupnosti, ni bila avstrijska posebnost. Poznali so ga na primer v Veliki Britaniji, kjer so ga, mimo liberalnega odnosa države do migrantov, izkoriščali za odganjanje irskih priseljencev (Feldman 2003: 172–174).

VOJNE RESTRIKCIJE, PREDVOJNA POOSTRITEV NADZORA IN NOVI POVOJNI ČASI

Z vojno je tudi Avstrija na osnovi klavzul o izrednih razmerah in potrebe po zaščiti države ukinila svobodo izseljevanja in omejila prosto gibanje znotraj državnega ozemlja. Vojaškim zavezancem, vojaško sposobnim, orožnikom in finančnim stražnikom so prepovedali odhod v tujino. Preostali državljani so morali zaprositi za potni list, bodisi za ekspatriacijo bodisi za notranja potovanja v dežele, ki so mejile s sovražnimi državami. Uvedli so sistematično pregledovanje potnih dokumentov, državljanom sovražnih držav je bil vstop v državo prepovedan, za druge inozemce pa dovoljen samo s potnim listom. Ukinjeni so bili vsi drugi potni dokumenti. Le obmejno prebivalstvo je ohranilo olajšave v čezmejnem gibanju, a z dovoljenjem območnega vojaškega poveljnika (Ukaz 1914). Prekinjen je bil tudi mednarodni izseljenski tranzitni promet, ki je prej potekal prek avstrijskega državnega ozemlja iz Vzhodne in Jugovzhodne Evrope proti Trstu in severnoevropskim izseljenskim pristaniščem.

Do poostritve nadzora nad izseljevanjem avstrijskih državljanov pa je prišlo že nekaj mesecev pred sarajevskim atentatom, in sicer za preprečevanje ilegalnega odhajanja vojaških zavezancev. Okrog tega vprašanja se je že dve desetletji razvnemal institucionalni spor med zagovorniki omejevanja in pristaši širše svobode izseljevanja. Leta 1913 ga je do vrelišča privedla afera o favoriziranju ilegalnega čezoceanskega izseljevanja vojaških zavezancev s strani ladjarskih družb. Te zlorabe in skrb za vojaško sposobnost države ob naraščajočih mednarodnih napetostih sta že v prejšnjih letih privedla do okrepitve, marca 1914 pa do močne zaostritve nadzora nad izseljevanjem. Pravnih norm sicer niso spremenili, začeli so jih le strogo izvajati po do tedaj ohlapno izvajanih predpisih. Na državnih mejah in vzdolž prometnic so s pregledovanjem dokumentov moških v vojaški starosti prestrezali vojaške zavezance brez ustreznih dovolil za potovanje v tujino. V ta namen so policijski nadzorni aparat in monitoražni sistem okrepili z vključitvijo osebja finančne straže in železnic. Kršitelje so pred sodišče poslali pod obtožbo namere ilegalnega zapuščanja države, ladjarske agente pa zaradi spodbujanja k nezakonitemu izseljevanju (Kalc 2014). Z vojno so oblasti še poostrile budnost na zahodnih mejah z Italijo in s Švico, kjer so pričakovale beg pred rekrutacijo in povečano aktivnost ilegalnih mrež za izseljevanje (Sensenig Dabbous 1998: 219–221).

Z vojno se je radikalno spremenil tudi položaj tujcev, predvsem tistih iz sovražnih držav, ki so dobili pečat vojaško nevarnih osebkov. Država jim je namenjala posebne ukrepe, vprašanje pa je v prvem letu vojne ostajalo precej marginalno. Zaostrilo se je z italijanskim vstopom v vojno, ker so bili Italijani iz Italijanskega kraljestva, za Nemci iz Nemčije, druga najštevilčnejša skupina tujih državljanov na avstrijskih tleh. Pogosto so bili integrirani in so živeli pomešano oziroma vzajemno z avstrijskimi Italijani. Nadzor in razlikovanje med lojalnimi in sovražnimi Italijani sta bili zelo kompleksni vprašanji, ki sta presegali delitev na državljane in nedržavljane. Mnogi italijanski državljani so se prostovoljno ali na poziv svojih konzulatov umaknili iz Avstrije že pred italijansko vojno napovedjo, po začetku sovražnosti pa na podlagi sporazuma, ki je tujcem na »napačni strani« dovoljeval vračanje v domovino. Državljani sovražnih držav, ki niso zapustili avstrijskega ozemlja, pa so padli pod posebne varnostne ukrepe. Vojaško sposobne moške so aretirali in nato internirali v taborišča ali konfinirali. Podobno se je godilo tudi vojaško nesposobnim, a »sumljivim« tujcem. Ravnanje se je sicer razlikovalo glede na deželo in območje, kar je veljalo tudi za žene in otroke internirancev. Te so izgnali ali pa podvrgli striktnemu nadzoru. Ukrepom so se lahko izognili le, če so dokazali, da so se asimilirali, ali povedano z drugimi besedami, da so se ponemčili. Na podlagi nemškega rodu ali izkazane lojalnosti je bilo prizaneseno tudi ženam interniranih tujcev, ki so s poroko prestopile iz avstrijskega v tuje državljanstvo, in njihovim otrokom, ki so državljanstvo po očetu pridobili na podlagi jus sanguinis (Sensenig Dabbous 1998: 240–249).

Tudi v Avstriji je država z upravljanjem migracij reševala vprašanje pomanjkanja delovne sile za potrebe vojnega gospodarstva. Pomagala si je s prostovoljnimi in prisilnimi rekrutacijami državljanov ter tujcev med vojaškimi ujetniki in interniranimi civilisti (Köhler 1991: 7). Vključitev civilnega prebivalstva z ruskih ozemelj, zasedenih leta 1915, ji ni uspelo, v nasprotju z Nemčijo, ki je iz ruske Poljske privabila oziroma prisilno uvozila delovno silo za svoje kmetijstvo (Bade 2001: 263; Sensenig Dabbous 1998: 234). Velika preizkušnja je bilo upravljanje vojnih beguncev, ne samo v organizacijskem, ampak tudi v socialnem, gospodarskem in zdravstvenem smislu, ter zaradi narodnih in kulturnih razlik med evakuiranci s posameznih območij. Ob koncu vojne in razpadu monarhije je nastopil problem prerazporejanja prebivalstva, od vračanja beguncev, vojakov in ujetnikov, do novih beguncev in izgnancev, ki jih je ustvarjal spremenjeni evropski državnopolitični zemljevid. Državam naslednicam in mednarodni skupnosti ter njenim novonastalim institucijam je zastavljal pravna, organizacijska, politična in humanitarna vprašanja, ki so zaznamovala nadaljnje nastavke migracijskih režimov in migracijskih politik.

Na ozemlju razpadlega cesarstva so države sicer ponovno sprostile migracijska gibanja, a so jih ohranile pod kontrolo državnega aparata. Z meddržavnimi pogodbami so si prizadevale za ohranitev dostopov do predvojnih notranjih delovnih trgov, ki so jih ločevale nove državne meje. Začele pa so tudi dvigovati pregrade in oteževati priseljevanje delavcev iz tujine. To je privedlo do propada sistema o enakopravnosti delavcev na določenem delovnem trgu in uveljavitve načela o varovanju domačega delavstva pred tujim, do nacionalizacije delovnih politik in politik socialne države. Tudi Kraljevina SHS je vzpostavila migracijski režim, utemeljen na institucionaliziranem državnem nadzoru in upravljanju celotnega izseljenskega procesa. Leta 1921 je sprejela zakon o izseljevanju, ki je ohranjal svobodo izseljevanja, država pa jo je lahko omejevala in upravljala izseljenska gibanja. Vse pristojnosti so pripadle Ministrstvu za socialno politiko. Zakon je poenotil migracijski red na območju, ki je bilo pred vojno deležno različnih odnosov do migracij, na Ogrskem in zlasti v Srbiji bolj restriktivnim (Miletić 2009: 56, 85–88), v Avstriji pa načeloma liberalnim. Poleg regulativnih ciljev si je država z zakonom in izseljensko politiko postavila še en smoter, to je povezati jugoslovanske skupnosti po svetu z matično domovino in krepiti jugoslovanstvo ter gradnjo integrirane jugoslovanske nacionalne države (Brunnbauer 2012). Kontinentalne migracije po takratnem pojmovanju izseljevanja niso sodile v zakonsko regulacijo. Jugoslavija jih je začela na podlagi dvostranskih pogodb z državami sprejemnicami delovne sile urejati šele konec dvajsetih let (Brunnbauer 2016: 216–220).

Slovensko etnično ozemlje je padlo pod štiri nacionalne migracijske režime. Slovenci zunaj Jugoslavije so namreč sodili pod madžarski, avstrijski in italijanski migracijski režim. Znotraj omenjenih držav so bili v okviru homogenizacijskih politik deležni posebnih ravnanj. V Italiji, kjer je živel največji del zamejskih Slovencev, se je leta 1927 migracijski režim zaostril do prepovedi izseljevanja v tujino, ki je bilo dovoljeno le pogojno in samo nekaterim uglednim poklicnim profilom. Slovencem (in Hrvatom) iz Julijske krajine pa so se, paradoksalno, prav v tem obdobju na stežaj odprla vrata v Južno Ameriko, kar so jim oblasti ne le omogočale, ampak jih k temu iz raznarodovalnih razlogov celo spodbujale (Kacin Wohinz 1995).

SKLEP

V Avstriji se je odnos do prostorske mobilnosti prebivalstva in migracij razvijal v skladu s splošnimi mednarodnimi težnjami, a s specifikami, povezanimi z družbenogospodarskim razvojem, družbenopolitičnimi doktrinami in s pravnimi ter z administrativnimi sistemi. Prehajanje od predmodernega, absolutistično in restriktivno naravnanega migracijskega režima k liberalnemu, ki je temeljil na svobodi gibanja in izseljevanja, je bilo dolgo in zapleteno. Tudi v tem obdobju, ki je bilo priča množični mobilnosti znotraj in onstran državnih meja, pa so bili migracijska gibanja in migranti deležni nadzora. Kljub odsotnosti celovite zakonske ureditve izseljenskega vprašanja je država z določenimi omejitvami svobode odhajanja ščitila nacionalne interese, hkrati pa z zakonskimi in administrativnimi ukrepi ščitila svoje in tuje državljane pri uveljavljanju pravice premikanja znotraj države in na tuje. Kot drugod so se pri tem odpirala vprašanja, povezana z implementacijo pravnega reda in s pristojnostjo njegovih izvajalcev na raznih administrativnih ravneh. Prvo je vprašanje striktnosti omejevalnih norm in kontrolnih sistemov, katerih izvajanje se je lahko prilagajalo razmeram in potrebam. Drugo vprašanje je, da so kontrolni dispozitivi, namenjeni varnosti migracijskih procesov, sami na sebi diskriminirali migrante in jim omejevali uživanje pravic. Oboje se je lahko dogajalo zaradi izključujočih se norm ali dikcij v pravnem redu, v povezavi z diskrecionalnostjo pristojnih organov in posameznih uradnikov ter pod vplivom nasprotujočih si interesov. To široko sivo območje, ki obsega vse, od arbitrarnega izvajanja pravnih norm pa vse do koruptivnih pojavov, je ključno za razumevanje nadzora migracij.